O Rzeczniku Praw Obywatelskich
Urząd ombudsmana
Rzecznik Praw Obywatelskich jest konstytucyjnym, niezależnym organem państwa, którego podstawowym zadaniem jest stanie na straży wolności i praw człowieka i obywatela (art. 208 ust. 1 Konstytucji RP). Urząd ten funkcjonuje w Polsce już od ponad 20 lat i mocno ugruntował swoje istnienie w świadomości obywateli. W tym czasie następowała ewolucja jego działalności, wynikająca zarówno z transformacji ustrojowej państwa polskiego, jak i rozwoju idei ochrony praw człowieka na świecie.
Rzecznik Praw Obywatelskich znany jest pod popularną nazwą „ombudsman”, która używana jest na całym świecie dla określenia organów odpowiedzialnych za ochronę praw człowieka i obywatela. Nazwa ta, a także współczesna koncepcja funkcjonowania urzędów ombudsmańskich, wywodzi się ze Szwecji, gdzie na początku XVIII wieku król Karol XII wydał zarządzenie powołujące do życia urząd Wysokiego Królewskiego Ombudsmana. Instytucja ta została następnie zreformowana w pierwszej szwedzkiej konstytucji (z roku 1809). Ustanowiła ona urząd ombudsmana podległego parlamentowi (Justitieombudsmannen).
Rozwiązania przyjęte 200 lat temu w Szwecji stanowią punkt odniesienia dla powstania nowoczesnej instytucji służącej ochronie wolności i praw obywateli. Na świecie instytucja ombudsmana zyskała popularność dopiero po II wojnie światowej. Było to niewątpliwie związane z katastrofą, którą przeżyła ludzkość – totalitaryzmami: nazistowski, faszystowskim i komunistycznym. Obecnie urząd ombudsmana funkcjonuje w ponad 110 państwach różnych kontynentów, a także w ramch porządku prawnego Unii Europejskiej oraz Rady Europy. Oprócz nazwy „ombudsman” na organy ochrony praw człowieka i obywatela, używa się takich określeń jak: „obrońca ludu” (Hiszpania), „kanclerz sprawiedliwości” (Estonia), „adwokat ludowy” (Albania i Austria), „mediator” (Francja), oraz jej polskiego odpowiednika, czyli „Rzecznik Praw Obywatelskich”.
Początki urzędu Rzecznika w Polsce
Rzecznik Praw Obywatelskich jako organ państwa został powołany w Polsce w 1987 r., czyli jeszcze przed ostatecznym upadkiem reżimu komunistycznego. W Rzeczpospolitej końca ery PRL Rzecznik – z samej swojej natury – był instytucją obcą założeniom państwa totalitarnego W półtora roku od rozpoczęcia działalności przez Rzecznika doszło jednak do pokojowej zmiany ustrojowej w Polsce, dzięki czemu urząd stał się rzeczywistym mechanizmem ochrony praw i wolności człowieka.
Pierwotnie podstawa działania Rzecznika znajdowała swoje oparcie jedynie w obowiązującej do dzisiaj ustawie z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. W 1991 r., już w zmienionej rzeczywistości ustrojowej, Rzecznik stał się jednym z organów wymienionych w przepisach rangi konstytucyjnej, co znacznie wzmocniło jego pozycję, a szczególnie niezależność wśród organów państwa. Przepisy ustawy o Rzeczniku były kilkakrotnie nowelizowane, śladem zachodzących zmian w polskim systemie prawa. Główny wpływ na działalność Rzecznika miały te nowelizacje, które zmierzały do poszerzania i ugruntowania ochrony wolności i praw człowieka i obywatela.
Przełomowe znaczenie dla Rzecznika Praw Obywatelskich miało uchwalenie Konstytucji RP z 1997 r., która określa podstawowe zasady funkcjonowania tego urzędu w rozdziale IX, zatytułowanym „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”. Równocześnie Konstytucja w art. 80 przyznaje każdemu prawo wystąpienia do Rzecznika o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Regulacje te łącznie podkreślają podstawowy zakres działania polskiego ombudsmana, którym jest czuwanie nad przestrzeganiem wolności i praw jednostki, a w przypadku stwierdzenia ich naruszenia pomoc jednostce, której wolności i prawa zostały złamane.
Status Rzecznika
Rzecznik Praw Obywatelskich powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu na 5-letnią kadencję. Dopuszczalna jest tylko jednorazowa reelekcja, co jednak w praktyce działania tego urzędu nie miało miejsca. Rzecznik, z uwagi na przypisywane funkcje, ustanowiony został jako urząd niezawisły, niezależny od innych organów państwowych, znajdujący się niejako poza trójdzielnym systemem organów władzy. Odpowiada on za swoje działania jedynie przed Sejmem, i to tylko na zasadach określonych w ustawie. Corocznie Rzecznik informuje Sejm i Senat o swojej działalności oraz o stanie przestrzegania w Polsce wolności i praw człowieka i obywatela.
Osoba piastująca urząd Rzecznika nie może zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem profesora szkoły wyższej, ani wykonywać innych zajęć zawodowych. Rzecznik jest organem apolitycznym, co gwarantuje Konstytucja, zabraniając mu przynależności do partii politycznej, związku zawodowego oraz prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością tego urzędu. Rzecznikowi przysługuje immunitet oraz przywilej nietykalności.
Konieczność zapewnienia wysokiego poziomu moralnego i merytorycznego osoby piastującej urząd Rzecznika podkreśla ustawa. W myśl jej rozwiązań Rzecznikiem może być tylko obywatel polski wyróżniający się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na swoje walory moralne i wrażliwość społeczną. Osoba sprawująca funkcję Rzecznika powinna mieć odpowiednie predyspozycje osobiste, wiedzę i doświadczenie, by w ogóle była zdolna do analizy działalności organów władzy publicznej i ewentualnej jej krytyki. W dotychczasowej praktyce ustrojowej wszyscy kolejni Rzecznicy byli prawnikami, i to z doświadczeniem akademickim. Praktyka ta wydaje się słuszna, szczególnie iż nie pozostała bez wpływu na wzmocnienie autorytetu tego urzędu.
Rzecznik wykonuje swoje zadania przy pomocy Zastępców Rzecznika oraz zaplecza personalno-administracyjnego skoncentrowanego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznika wspierają także trzej pełnomocnicy terenowi, z siedzibami: we Wrocławiu, w Gdańsku i Katowicach, którzy kierują zespołami terenowymi w tych miastach. Do właściwości tych zespołów należą sprawy z województw: dolnośląskiego, opolskiego i lubuskiego (Wrocław), pomorskiego, warmińsko-mazurskiego i zachodniopomorskiego (Gadańsk) oraz śląskiego, małopolskiego i świętokrzyskiego (Katowice). Lokalne przedstawicielstwa polskiego ombudsmana utworzone zostałyby w celu przybliżenia instytucji ochrony praw człowieka bezpośrednio potrzebującym pomocy lub porady ludzi.
Działalność Rzecznika na wniosek uprawnionego podmiotu
Podstawowym zadaniem Rzecznika jest stanie na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji i innych przepisach prawa. Zgodnie z art. 80 Konstytucji każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Oznacza to, że o pomoc do Rzecznika może zwrócić się każdy obywatel polski, cudzoziemiec, osoba prawna, a nawet jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, a także organizacja obywateli i organ samorządu. Z wnioskiem o pomoc można się zwrócić zarówno we własnej sprawie, jak i na rzecz innych osób. W razie stwierdzenia takiego naruszenia Rzecznik podejmuje stosowne działania.
Warunkiem wystąpienia do Rzecznika jest wystąpienie naruszenia wolności i praw określonych w akcie normatywnym. Konkretne źródło tychże wolności i praw jest nieistotne. Byle tylko można było wykazać akt normatywny (taki jak Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe itd.), który przyznał określone wolności lub prawa podmiotowe. Wszystkie one, bez wyjątku, mieszczą się w zakresie zainteresowania Rzecznika. Nieistotne jest również, w jakiej formie organy władzy publicznej naruszyły prawa i wolności człowieka i obywatela. Mogą to być zarówno działania bądź zaniechania organów władzy, jak i formy działalności władczej – stanowienie, stosowanie prawa czy bezprawne działania faktyczne.
Wniosek do Rzecznika jest wolny od opłat. Jego wniesienie nie wymaga zachowania szczególnej formy. Oznacza to, że wniosek może mieć formę pisemną, ustną lub elektroniczną, i nie musi być składany na żadnym formularzu. Można zgłosić naruszenie praw i wolności, pojawiając się osobiście w Biurze Rzecznika w Warszawie, jak również w biurach terenowych we Wrocławiu, w Gdańsku oraz Katowicach. Można także złożyć wniosek listownie, telefonicznie, za pomocą faksu, poczty elektronicznej oraz specjalnie przygotowanego formularza elektronicznego dostępnego na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich (www.rpo.gov.pl). Forma wniesienia wniosku zależy od wyboru obywatela, a wszystkie zgłoszone sprawy traktowane są na takich samych zasadach.
Dla ułatwienia pracy Rzecznika, a także przyśpieszenia rozpatrzenia sprawy, we wniosku należy podać imię, nazwisko i adres, pod który należy kierować korespondencję, dokładnie wskazać, czego dotyczy sprawa oraz podać w sposób zwięzły i jasny argumenty wykazujące naruszenie wolności lub prawa. Do każdego pisma należy dołączyć niezbędne dokumenty (kopie lub odpisy), które skarżący posiada.
Po zapoznaniu się z wnioskiem Rzecznik może podjąć sprawę, wskazać wnioskodawcy przysługujące mu środki działania, przekazać sprawę organowi właściwemu lub w ogóle nie podjąć sprawy. W każdym jednak wypadku ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy, o sposobie rozpatrzenia wniosku. W wypadku podjęcia sprawy Rzecznikowi przysługuje szereg środków prawnych umożliwiających jej załatwienie, w tym m.in. skierowanie wystąpienia do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie prawa, jak również żądanie wszczęcia oraz wzięcie udziału, a także wnoszenie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym, cywilnym i karnym (z pewnymi wyjątkami).
Działalność Rzecznika z własnej inicjatywy
Rzecznik Praw Obywatelskich może także podejmować czynności z własnej inicjatywy, m.in. na skutek informacji zamieszczonych w środkach masowego przekazu, oraz na wniosek Rzecznika Praw Dziecka. Czynności te Rzecznik wykonuje przez badanie, czy na skutek działania lub zaniechania organów, organizacji lub instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji wolności i praw człowieka i obywatela, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej.
Rzecznikowi przysługuje szereg kompetencji w stosunku do władzy ustawodawczej. Może on brać udział zarówno w posiedzeniach plenarnych Parlamentu, jak i w posiedzeniach komisji, z prawem zabierania głosu poza kolejnością. Rzecznik ma także prawo przedkładać Sejmowi i Senatowi określone sprawy wynikające z jego działalności. Pondato Rzecznik może wpływać na kształt obowiązujących przepisów prawnych poprzez korzystanie z ustawowego prawa inspiracji legislacyjnej tj. kierowania do właściwych organów wniosków o wydanie, zmianę lub uchylenie przepisów.
Szczególnie ważne jest uprawnienie Rzecznika do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o uznanie ustawy za niezgodną z Konstytucją. Może on także zgłosić swój udział w postępowaniu przed Trybunałem w sprawach dotyczących skarg konstytucyjnych obywateli i brać aktywny udział w tych postępowaniach. Rzecznik jest zatem inicjatorem oraz pośrednio współuczestnikiem w kontroli obowiązującego prawa przez Trybunał Konstytucyjny.
Rzecznik Praw Obywatelskich jest organem niezależnym od władzy wykonawczej. Posiada natomiast istotne uprawnienia umożliwiające kontrolowanie jej działania. Ma prawo wystąpić w każdej sprawie do odpowiedniego organu władzy wykonawczej z żądaniem wyjaśnień, odpowiedzi na pytanie czy dostępu do dokumentacji, która w każdym czasie powinna zostać mu udostępniona do wglądu. Podmiot, do którego Rzecznik skierował wystąpienie, ma obowiązek – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 30 dni – poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku.
Rzecznik podejmuje również liczne działania popularyzatorskie oraz edukacyjne w zakresie praw człowieka i obywatela. Wydaje publikacje, a także organizuje spotkania i konferencje naukowe, w tym wiele o charakterze międzynarodowym.
Działalność Rzecznika w ujęciu statystycznym
Szeroki zakres zadań Rzecznika oraz łatwość skorzystania z dostępu do urzędu spowodowały duże zainteresowanie jego działalnością ze strony obywateli. Przez dwadzieścia lat funkcjonowania RPO w Polsce wpłynęło do jego Biura prawie milion spraw. Bardzo wyraźny jest w całym tym okresie systematyczny wzrost liczby napływających wniosków. W ciągu dwudziestu pierwszych lat swojego funkcjonowania Rzecznik udzielił wyjaśnień lub wskazał wnioskodawcy przysługujące mu środki działania w 53% skierowanych do niego spraw, a w 42% spraw podjął się bezpośrednio ich prowadzenia.
Najwięcej spraw w tym okresie pracy Rzecznika dotyczyło warunków bytowych – problematyki regulowanej w szczególności przez prawo pracy i zabezpieczania społecznego (26,2% spraw), prawo gospodarcze, danin publicznych i ochrony konsumentów (13,1%), prawo administracyjne i spraw mieszkaniowych (11,9%), prawo cywilne i gospodarki nieruchomościami (10,2%). Wiele wniosków dotyczyło także sfery wolności człowieka – zakresu prawa karnego (17,1%) i karnego wykonawczego (8,5%). Kwestie o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa i podstawowych praw i wolności człowieka i obywatela w państwie również zajmują istotny, choć ilościowo znacznie mniejszy, wątek kierowanej do Rzecznika korespondencji. Zagadnienia te stanowią odbicie podstawowych w danym okresie problemów społecznych.
Rzecznik często korzysta z możliwości kwestionowania konstytucyjności przepisów. Należy on do grona jednego z najbardziej aktywnych wnioskodawców w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Łącznie – do końca 2007 r. – Rzecznik złożył 306 wniosków w sprawie kontroli konstytucyjności przepisów pranych, 48 wniosków o dokonanie przez Trybunał powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, oraz przyłączył się do postępowania w sprawie skarg konstytucyjnych w 106 przypadkach.
Rzecznik może się pochwalić stosunkowo wysoką skutecznością swoich wniosków kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc pod uwagę wnioski złożone już pod rządami obecnej Konstytucji, to w ponad 60% wszystkich złożonych wniosków Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przynajmniej części skarżonych przez RPO przepisów. Do tego można również dodać jeszcze 18% z wszystkich spraw, w których Trybunał umorzył postępowanie z wniosku Rzecznika. W przeważającej większości umorzenia te miały bowiem miejsce w przypadku, kiedy doszło do uchylenia bądź zmian przepisu przed tym, jak Trybunał rozpoznał wniosek Rzecznika
***
W swoim ponad dwudziestoletnim okresie funkcjonowania, Rzecznik Praw Obywatelskich czerpiąc, niejednokrotnie z doświadczeń innych urzędów ombudsmańskich na świecie, sprawdził się w Polsce jako skuteczny mechanizm ochrony wolności i praw jednostki.
Przyjęte w Polsce rozwiązania prawnoustrojowe dotyczące Rzecznika Praw Obywatelskich uznawane są nierzadko za modelowe. Rzecznik ma m.in. podpisaną umowę z Organizacją Narodów Zjednoczonych, aby w Europie Wschodniej i w państwach azjatyckich byłego Związku Radzieckiego budować podobne instytucje, przyczyniające się do demokratyzacji tych rejonów. Wcześniej wyrazem uznania dla polskiego ombudsmana było powierzenie Rzecznikowi przez Europejski Instytut Ombudsmana opracowania „Międzynarodowej Karty Skutecznego Ombudsmana”. Szeroki uznanie dla Rzecznika wynika także z jego aktywnej działalności prowadzonej na arenie międzynarodowej.
Dane kontaktowe
Rzecznik Praw Obywatelskich
Aleja Solidarności 77, 00-090 Warszawa
tel. (+ 48) 22 551 77 00
fax (+ 48) 22 827 64 53
(na stronie internetowej dostępny jest elektroniczny formularz wniosku do Rzecznika)
Przyjęcia interesantów w Warszawie:
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
poniedziałek w godz. 9.00–17.00
od wtorku do piątku w godz. 9.00–15.00
tel. (+ 48) 22 551 77 60, (+ 48) 22 551 78 11
Pełnomocnik Terenowy w Gdańsku
(dla woj. zachodniopomorskiego, pomorskiego, warmińsko-mazurskiego)
ul. Chmielna 54/57
80-748 Gdańsk
tel. (+ 48) 587 64 73 02 – sekretariat
fax (+ 48) 587 64 73 03
Przyjęcia interesantów w Gdańsku:
poniedziałek w godz. 10.00–17.00
wtorek, środa, czwartek w godz. 9.00–15.00
tel. (+ 48) 587 64 73 06
Pełnomocnik Terenowy w Katowicach
(dla woj. śląskiego, małopolskiego, świętokrzyskiego)
ul. Jagiellońska 25, pokój 122
40-032 Katowice
tel. (+ 48) 32 728 68 00
fax (+ 48 32) 32 728 68 23
Przyjęcia interesantów w Katowicach:
poniedziałek, środa, piątek w godz. 9.00–15.00
wtorek w godz. 10.00–17.00
Pełnomocnik Terenowy we Wrocławiu
(dla woj. dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego)
ul. Wierzbowa 5
50-056 Wrocław
tel. (+ 48) 713 46 91 15 – sekretariat
fax (+ 48) 713 43 43 25
Przyjęcia interesantów we Wrocławiu:
poniedziałek, wtorek, czwartek w godz. 9.00–15.00
środa w godz. 10.00–17.00
tel. (+48) 713 46 91 00